Un secolo e mezzo fa – approfittando proditoriamente della guerra franco-prussiana – l’esercito italiano invadeva lo Stato pontificio e occupava Roma, per renderla capitale del giovane Regno. Il 3 febbraio 1871, con la legge n. 33, Roma diventava sede del Governo, ma non le veniva riconosciuto alcuno status particolare. Dopo decenni di discussioni, nel 2001 – con la riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione – a Roma è stato formalmente riconosciuto il titolo di «capitale della Repubblica», rimettendone l’ordinamento alla legge dello Stato.
Il nuovo testo dell’art. 114 Cost., tuttavia, non scioglie alcun dubbio sul reale status di Roma, che si presenta come una tetrapoli: capitale della Repubblica, capoluogo della Regione Lazio, città metropolitana e comune. Ci si è chiesto, dunque, se la Capitale sia identificabile con il Comune, con la Città metropolitana o con nessuno dei due; se la Capitale sia un ente territoriale o un ente soggettivo; se la sua gestione debba spettare al Sindaco, al Governo, oppure – in quanto Capitale della Repubblica (e simbolo storico-culturale dell’unità nazionale) – alla Presidenza della Repubblica (simbolo istituzionale dell’unità nazionale).
Certamente essere capitale della Repubblica (cioè della comunità nazionale) – e non dello Stato (cioè dell’apparato istituzionale) – le conferisce il privilegio di appartenere indistintamente a tutti i cittadini italiani. Ma forse anche questo rischia di costituire un problema: Roma, essendo di tutti, finisce per non essere di nessuno.
Otto anni dopo la riforma costituzionale, la L. 42/2009 ha stabilito che la Capitale è un ente territoriale coincidente con il Comune. A questo ente si è attribuita «speciale autonomia, statutaria, amministrativa e finanziaria, nei limiti stabiliti dalla Costituzione», per assicurarne lo svolgimento delle funzioni, in quanto sede degli organi costituzionali e delle rappresentanze diplomatiche presso la Repubblica, il Vaticano e le istituzioni internazionali. E la stessa L. 42/2009 ha attribuito alla Capitale alcune importanti funzioni. Tra cui quella della valorizzazione (previo accordo con il MiBACT) del patrimonio storico, artistico, culturale, ambientale e fluviale; quella dello sviluppo economico e sociale della città; quella di protezione civile, in collaborazione con la Presidenza del Consiglio e la Regione Lazio; quella della pianificazione urbana, dello sviluppo del territorio, dell’edilizia e dei servizi urbani.
I successivi dd. Lgs. 156/2010 e 61/2012 avrebbero dovuto completare il quadro, precisandolo. In realtà vi si dice che Roma è amministrata dai suoi 48 consiglieri, dalla giunta e dal Sindaco, al quale vengono riconosciuti poteri apparentemente straordinari. Ad esempio, il d. lgs. 61/2012 dispone che «per rimuovere le situazioni di emergenza connesse al traffico, alla mobilità ed all’inquinamento atmosferico o acustico, il Sindaco provvede con proprie ordinanze, anche in deroga ad ogni disposizione di legge e comunque nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, in esecuzione di un piano autorizzato con delibera del Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché nei limiti e secondo i criteri indicati nella stessa delibera, con oneri a carico di Roma Capitale» (art. 10).
A parte qualche dubbio di legittimità (per violazione del principio di legalità: art. 97 Cost.) in merito alle ordinanze in grado di derogare ad ogni disposizione di legge, quello che salta subito agli occhi è che l’amministrazione della Città eterna ha molti compiti, ma pochi poteri concreti e ancor meno risorse. Il Sindaco, infatti, può esercitare davvero le sue prerogative solo con il preventivo placet del Governo, oppure previa intesa con un ministero o con la Regione. Ma nella realtà questa ripartizione dei compiti tra Comune, Regione e Stato ha portato a una paralisi dell’azione amministrativa del Comune. In particolare, la prescritta collaborazione con il Governo e con la Regione si è rivelata una zavorra che rende finanche difficile comprendere di chi sia la responsabilità di certe azioni (o omissioni). Tanto per dirne una: da anni il presidente del Lazio, Zingaretti, e la Sindaca Raggi si accusano vicendevolmente di essere venuti meno ai propri doveri di leale collaborazione nella gestione dei rifiuti della Capitale. Nel mentre i romani stanno sprofondando nell’immondizia.
Dinanzi a queste osservazioni non può che attingersi una conclusione: dopo 150 anni la Capitale è ancora incompiuta.
Cosa si può fare, dunque?
Intanto, occorre semplificare e chiarire. La disciplina di Roma capitale è tanto succinta nel dettato costituzionale, quanto pletorica e pasticciata nella disciplina ordinaria, distribuita tra tre diversi atti normativi (la L. 42/2009, il d.lgs. 156/2010 e il d.lgs. 61/2012) che, alla fine, rinviano al Testo unico degli Enti Locali (TUEL): insomma, da una parte si afferma la specialità di Roma, dall’altra la si nega, trattandola alla stregua di un qualsiasi altro comune.
Ma per dare compiutezza a Roma Capitale, occorrerebbe forse modificare e integrare il dettato costituzionale, rendendo Roma (che, come città metropolitana, occupa un’area maggiore del Molise, la cui popolazione complessiva è meno di un decimo di quella della Capitale) una regione autonoma e riconoscendole, come tale, potestà legislativa e piena autonomia finanziaria. D’altra parte, come si può pensare che gli amministratori della Capitale possano – come prescrive l’attuale normativa – valorizzare il mastodontico patrimonio artistico, culturale, paesaggistico e fluviale dell’Urbe se la potestà legislativa su queste materie è affidata alla Regione e se non si ha la possibilità di procurarsi i necessari fondi?