Ieri sera il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro Bonafede, ha approvato un DDL delega – di cui ancora non si conosce l’articolato – per semplificare e accelerare il processo penale. Sul punto mi paiono significative un paio di previsioni (evidenziate nel comunicato stampa di Palazzo Chigi) su cui mi pare utile focalizzare l’attenzione.
Il DDL immagina una ridefinizione dei tempi delle indagini preliminari con tre diversi termini di durata, legati alla gravità del reato su cui si indaga: sei mesi per i reati meno gravi; un anno per quelli ordinari; diciotto mesi per i reati più gravi. Il GIP potrà concedere una sola proroga, di sei mesi, su istanza del PM. Poi, scaduto il termine, il PM dovrà, entro un ulteriore lasso di tempo di tre, sei o dodici mesi, a seconda della tipologia di reato, richiedere l’archiviazione o esercitare l’azione penale. Mi chiedo dove sia la novità: gli attuali art. 405, 406 e 407 c.p.p. prevedono già che le indagini non possano eccedere la durata di sei o dodici mesi e che il termine possa essere prorogato (anche più di una volta, in verità) su istanza del PM di ulteriori sei mesi, stabilendo, in ogni caso, che la durata massima dell’indagine non ecceda i diciotto mesi (o i ventiquattro mesi in alcuni casi particolari, come i reati di mafia e quelli di terrorismo). I termini sono ampiamente disattesi oggi, non si comprendere perché (non cambiando praticamente nulla) dovrebbero essere osservati domani.
Ma – per snellire il lavoro dei p.m. – la delega prevede anche che il Procuratore della Repubblica (presumibilmente all’inizio dell’anno giudiziario) indichi i criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale, sulla base della specifica realtà criminale e territoriale e delle risorse umane, finanziarie e tecnologiche a disposizione dell’ufficio. Anche in questo caso non c’è alcuna rilevante novità rispetto allo stato attuale delle cose. Il guaio è che si codifica una (intollerabile) prassi già in uso da anni e che – a mio sommesso avviso – si pone già essa in contrasto con gli artt. 3 e 112 Cost.: l’obbligo di esercitare l’azione penale (art. 112 Cost.) è conseguenza dell’eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge (art. 3 Cost.). Peraltro, l’esercizio dell’azione penale, benché costituzionalmente obbligatorio, è già implicitamente e fisiologicamente legato a una discrezionalità tecnica: il PM rinvierà a giudizio l’indagato solo se riterrà di poter fondatamente sostenere l’accusa nel dibattimento, altrimenti chiederà l’archiviazione del fascicolo. Ma un conto è questa discrezionalità tecnica del PM nel valutare le possibilità di successo di una imputazione dopo aver comunque svolto le indagini; altro è la discrezionalità che gli viene riconosciuta nel poter svolgere o non svolgere le indagini. Quest’ultima previsione introduce una grave disparità di trattamento tra cittadini. E non mi riferisco solo a chi delinque, ma soprattutto a chi è vittima dei reati ritenuti minori. A mio sommesso avviso un simile scempio non è costituzionalmente legittimo.
E, a questo punto, dico anche che, proprio per la coerenza con il principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., non mi hanno mai convinto le proposte di riforma dell’art. 112 Cost. che vogliono introdurre la discrezionalità dell’azione penale. Trovo, infatti, che, nel pieno rispetto dello spirito e della lettera della Costituzione, si dovrebbe andare verso un progressivo snellimento dell’ordinamento penale, modificandone integralmente il presupposto culturale. La norma penale incriminatrice non deve costituire più il rimedio sanzionatorio ordinario e generale contro i contravventori della legge, ma solo una extrema ratio. La sanzione penale dovrebbe colpire solo in ultima istanza, allorché gli altri rimedi (civili e amministrativi) non producano effetti di deterrenza; dovrebbe colpire, in qualche modo, chi delinque perché non ha nulla da perdere o perché può permettersi tutto; e dovrebbe rappresentare lo scudo di protezione finale dei valori costituzionalmente garantiti, come la libertà, la dignità e la sicurezza della persona, il rispetto e la difesa della Patria.
La previsione di una sterminato catalogo di reati – spesso anche di difficile individuazione, in quanto nascosti tra le pieghe delle migliaia di leggi vigenti – non solo ingolfa il lavoro delle procure e dei tribunali, non solo rende impossibile punire i contravventori, ma, di fatto, vanifica due principi cardine del diritto penale: quello della preventiva conoscibilità della legge penale (art. 25 Cost.) e quello della inescusabilità della sua ignoranza (art. 5 c.p.). I due principi presuppongono un sistema di sanzioni penali che chiunque possa conoscere e che, anche per questo, non sia soggetto a continue revisioni. Ma, dalla fine degli anni Settanta (con le leggi emergenziali contro il terrorismo), l’Italia ha imboccato la strada opposta. E così le nostre leggi prevedono reati per ogni occasione. Con l’unico problema che non esiste materialmente la possibilità di perseguirli tutti. E allora – evitando impopolari amnistie, indulti o depenalizzazioni – il Governo è arrivato a immaginare una grottesca legge delega che dia modo di svuotare la norma penale lasciandone immutato il guscio esteriore.
Quel che appare francamente avvilente, in questa operazione, è che la politica – se venisse approvata una simile riforma – abdicherebbe alle sue prerogative e responsabilità: non saranno il Governo e il Parlamento ad indicare alla magistratura su quali reati indagare (e andare a giudizio) e su quali lasciar correre (e lasciar maturare la prescrizione). L’ignavia della politica lascerà alle singole Procure della Repubblica questa decisione, attraverso l’espediente della discrezionalità di fatto dell’azione penale. E così, tanto per dire, a Roma si puniranno certi reati e a Milano altri. E ciò introduce un ulteriore imbarazzo costituzionale: quello della diseguale applicazione della legge penale sul territorio dello Stato. Sotto questo aspetto, occorre riconoscerlo, il DDL Bonafede è un provvedimento rivoluzionario, che ci emancipa dal sentito problema dell’incertezza della pena e ci proietta nel mondo dell’incertezza del diritto (e del processo) penale.